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《宗教事務條例》標志我國宗教管理新時代

來源:本站原創  作者:佚名  2017年07月18日  閱:  字體:

  在我國特殊而復雜的宗教形勢面前,通過法律這一現代社會最有力的治理手段來管理宗教事務是社會的必然要求。2004年11月30日,《宗教事務條例》(以下簡稱《條例》)由國務院正式頒布,作為我國第一部宗教方面的綜合性行政法規,其制定和實施標志著我國宗教事務管理法治建設進程邁入全新階段。《條例》是黨的宗教工作方針政策的制度化、法律化,也是新中國成立以來宗教工作實踐經驗的總結。它的頒布和實施,對于全面貫徹黨的宗教信仰自由政策、依法管理宗教事務、堅持獨立自主自辦的原則以及積極引導宗教與社會主義社會相適應發揮了巨大積極作用。

  《條例》頒布之前,曾經歷了很長時間的探索階段。其立法背景是新中國成立后乃至改革開放以來宗教工作主要依政策辦事,黨的政策是宗教立法和管理工作的主要依據。其中最重要的包括:中共中央《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》(19號文件、1982年)、《關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》(6號文件、1991年)、《關于加強宗教工作的決定》(3號文件、2002年)。

  19號文件提出要制定切實可行的宗教法規。1986年,國務院宗教事務局在工作要點中提出,有條件的省區,應結合當地具體情況,制定出地方性宗教法規,由地方頒布試行。此后,廣州市、廣東省及新疆維吾爾自治區相繼頒布了針對宗教事務或宗教活動場所的綜合性及單項性的政府規章。1987年,中共十三大提出加強法制建設作為政治體制改革的重要部分,國務院宗教事務局隨即組成工作班子,并經國務院批準,將宗教立法列入立法工作計劃,著手草擬法案,并就相關問題進行討論。全國政協宗教委員會亦就宗教人士主持起草的草案召開座談會,征集具體修改意見。彼時有關主管部門“在一些重大理論問題上,排除了一些思想障礙,取得一些共識”。趙樸初、丁光訓等宗教界人士于1989年3月把《中華人民共和國宗教法》(建議草案)提交全國人大常委會,希望盡快開始立法程序。但該項立法卻因一些基本原則上的爭議而被迫擱置下來,給歷史留下些許遺憾。

  6號文件再次提出“要加快宗教立法工作”。1991年4月,國家宗教事務局《關于宗教立法體系和“八五”期間宗教立法項目的設想》,對宗教立法提出了4個層次的設想:一是由全國人大或其常委會頒布一個有關宗教的基本法律,從整體上調整宗教與社會其他方面的關系,保障公民宗教信仰自由權利,維護宗教組織合法權益,保障宗教活動正常化。具體方案有三:制定《宗教法》;分別制定關于宗教信仰自由和宗教組織的法律;制定宗教法通則。二是由國務院頒布行政法規,調整涉及各宗教共同性問題,在政府管轄權限內對宗教場所、教職人員、外國人在華宗教活動、宗教音像制品等問題依法管理解決。三是制定部門規章,調整涉及范圍不大、政策性較強及屬于部門內部管理范圍的問題。四是由地方人大或政府根據當地實際自行制定地方性宗教法規或地方性政府規章。另外推動和支持宗教團體、寺觀教堂結合各自特點,依法制定內部的管理章程、制度。這個設想除第一層次外都在不同程度上得到落實。例如,先后制定了幾部全國性宗教行政法規和部門規章。國務院1994年1月31日同時頒布了《宗教活動場所管理條例》和《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》;國家宗教事務局頒布了《宗教社會團體登記管理實施辦法》(1991年)、《宗教活動場所登記辦法》(1994年)、《宗教活動場所年度檢查辦法》(1996年)等。

  1999年,國家宗教事務局要求制定《宗教事務條例》的立項報告獲得批準,隨即著手調研和起草工作。在兩年時間里,分片召開了地方政府宗教工作部門負責同志參加的立法研討會,反復征求宗教界代表和全國性宗教團體負責人、中央和國家機關有關部門、部分宗教理論和人權問題專家學者的意見;就宗教財產的問題征求了稅務、財政、工商、房屋管理部門的意見;認真研究了一些國家有關宗教管理的法律文件,借鑒國外宗教立法經驗,數易其稿。2003年3月,國家宗教事務局向國務院報送草案送審稿。在法案審查修改階段,國務院法制辦集中征求了21個省、自治區、直轄市人民政府和28個中央部門的意見,同時采取召開專題座談會和調研的方式聽取建議,最終形成修訂草案。2004年7月7日,國務院第57次常務會議通過《宗教事務條例》。同年11月30日,《條例》由國務院向全社會頒布,并于2005年3月1日起正式施行。

  由此可見,《條例》的制定和頒布過程幾經曲折,其最終出臺不僅是我國宗教立法長期實踐的必然產物,也體現了國家在宗教領域實行依法治國、以法律手段取代政策手段管理宗教事務的堅定決心。目前,我國已經基本形成了以《條例》為基礎,以眾多相關行政法規、規章、地方性法規為補充的宗教法律制度,擺脫了宗教領域唯政策是從、無法可依的尷尬局面,這為我國宗教事務管理法治化建設奠定了堅實的基礎。

  二

  從內容上說,《條例》共7章48條,包括總則、宗教團體、宗教活動場所、宗教教職人員、宗教財產、法律責任和附則。根據《條例》第1條的規定,保障宗教信仰自由、維護宗教和睦與社會和諧、規范宗教事務管理是主要立法目的。其具體表現在以下兩個方面:

  第一,《條例》規定了公民的宗教信仰自由及相應的法律保障。《條例》第2條規定:“公民有宗教信仰自由。任何組織或者個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民(以下稱信教公民)或者不信仰宗教的公民(以下稱不信教公民)。信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民應當相互尊重、和睦相處。”第3條規定:“國家依法保護正常的宗教活動,維護宗教團體、宗教活動場所和信教公民的合法權益。”進而,《條例》還規定了宗教團體依章程開展活動、編制宗教內部出版物、舉辦宗教院校、選派和接收留學人員、開展對外友好交往,宗教活動場所舉辦宗教活動、民主管理本場所事務、舉辦公益事業、接受捐贈、編制和經銷出版物,教職人員主持宗教活動、參與宗教活動場所管理、進行宗教文化研究和交流等一系列表達宗教信仰的自由。

  第二,《條例》規范了國家機關對宗教事務的行政管理權限及程序。一方面,通過設定行政許可的方式,賦予國家機關對特定事項審查批準權,如宗教團體和宗教活動場所的登記、宗教院校的設立、舉行大型宗教活動以及修建大型露天宗教造像等。另一方面,《條例》規范了行政機關管理宗教事務的權限和程序。例如,盡管宗教活動場所應當接受宗教事務部門的監督檢查,但對宗教事務部門的具體行政行為不服的,可以依法申請行政復議;對行政復議決定不服的,可以依法提起行政訴訟。這就使單純依靠政策的宗教管理模式成為歷史。

  黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國的若干問題的決定》指出:“法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。”經過整整10年的法律實踐,《條例》在實踐和理論兩方面都表現出不可忽視的寶貴價值,具體表現在:

  第一,《條例》在我國宗教事務管理實踐中起著關鍵作用。作為我國第一部對宗教事務各項管理予以規定的綜合性行政法規,《條例》在宗教事務的法律體系中起到了承上啟下的作用,既承接并細化了憲法等上位法關于宗教信仰自由的原則性規定,又為行政規章與地方規定等下位法提供了基本法律依據,為其制定和完善提供了明確的方向。宗教工作實現了由主要依政策辦事向依法管理的轉變,保障了公民的宗教信仰自由,得到了廣大宗教界人士和信教群眾的擁護,宗教工作干部和宗教界人士的法律意識明顯增強,在全社會形成了關心支持宗教工作的良好氛圍。就宗教事務的上位法來說,盡管我國憲法第36條對宗教信仰自由作了一般規定,但其可操作性不高,并未涉及宗教活動管理的具體問題;普通法律雖然也有一些涉及宗教事務的規定,但往往規定得過于概括或者偏重于其他方面,不能直接應用到宗教事務管理。《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第3條第1款,《城市居民委員會組織法》第8條第2款,《村民委員會組織法》第13條第1款,《民法通則》第77條,《民族區域自治法》第11條和第53條,《兵役法》第3條第1款,《勞動法》第12條,《刑法》第251條等都存在這一問題。《條例》則通過相當數量的具體規定和可操作性條款,彌補了上位法調整宗教事務方面的抽象性和空缺性弱點,在我國宗教事務管理中扮演著舉足輕重的角色,具有很強的實踐價值。

  第二,《條例》在宗教與法律的交叉研究中具有重要理論意義。宗教問題在當今中國的重要性日益凸顯,成為我國加速經濟發展、構建和諧社會、維護社會穩定、促進文化繁榮的關鍵要素。我國是一個信教人口眾多、宗教歷史悠久、宗教團體和寺觀教堂遍布、宗教影響廣泛深遠、宗教國際交往繁多、各大宗教俱全的國家。與世界上其他國家相比,我國的宗教事務及其管理所面臨的問題具有很大的特殊性與復雜性,表現為宗教信眾數量龐大、成分復雜,宗教種類繁多,本土宗教與外來宗教并存,宗教問題與民族問題緊密聯系,宗教團體地域分布差異明顯等。在依法治國、建設社會主義法治國家的大背景下,宗教活動該如何由法律這一現代社會最有力的社會治理手段調控,憲法規定的宗教信仰自由的內涵是什么、應采取何種法律運作機制確保實現,如何進一步堅持和發展黨的宗教政策,依法調整宗教團體和宗教活動,保持宗教領域的和諧與穩定,在很大程度上影響著經濟社會的可持續發展,事關民族團結與政治穩定的大局。《條例》無疑是法律與宗教交叉研究的基礎文本,其宗旨、精神和具體規范在很大程度上決定了學術討論的大致范圍和議題。近年來,宗教管理和宗教法治研究日益成為人文社會科學的重要研究對象,各高校相繼成立了相關學術研究機構,各種專題研討會接連舉辦,一系列學術著作和論文發表,為宗教法治的深化研究奠定了堅實基礎。

  古人云,“徒善不足以為政,徒法不能以自行”。法律法規的制定實施只有和社會大眾的認識水平、守法意識相一致,才會實現法治的最佳效果。宗教法治觀念的培育不僅體現在自覺守法習慣的形成,更體現在參與立法、監督執法等公民意識的增強上。當政府的行為不符合實體法規定或程序要求時,被管理者有權拒絕政府的要求,并通過法律手段尋求權利的救濟,檢舉、揭發、監督宗教管理部門及其工作人員的問題。《條例》頒布與實施的10年,也是執法者與守法者接受教育和共同促進法律實施的10年,只有兩者積極互動、形成良性反饋,我們才能寄希望于宗教法治更加光輝的明天。

  三

  黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,在深刻總結我國社會主義法治建設成功經驗和深刻教訓的基礎上,凝聚全黨智慧,明確提出全面推進依法治國的總目標、基本原則、工作布局和重點任務。這是新形勢下全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的綱領性文件,是當代中國法治建設與理論探索的重大突破,揭開了建設社會主義法治國家建設的新篇章,中國從此迎來了法治新時代。

  在新的歷史條件下,貫徹四中全會《決定》和習近平總書記系列重要講話精神,首先要堅持黨對宗教工作的領導,全面落實黨的宗教工作基本方針,正確對待和處理宗教問題,保障公民宗教信仰自由,依法加強對宗教事務的管理,積極引導宗教與社會主義社會相適應。黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。宗教事務千頭萬緒,極為復雜,離開黨的領導和宗教工作基本方針,容易偏離宗教工作的主航向,陷入官僚主義和經驗主義的窠臼。全面推進依法治理宗教,理應發揮政策和法律的各自優勢,促進黨的政策和國家法律互聯互動,充分發揮宗教在實現社會穩定和諧中的作用,依法保護宗教信仰自由、優化宗教事務管理,關照民生需求、安頓世道人心,實現宗教事務依法善治。

  其次,要牢固樹立法治思維和法治觀念,堅持在法治軌道上推進宗教工作,提高依法管理宗教事務的水平。一方面,要提高執法人員素質,培養嚴格依法管理宗教事務的干部隊伍。宗教執法是將宗教政策和法律規定付諸實施的過程,它直接關系到“紙面上的法”變成“行動中的法”的實際效果。執法人員在管理宗教事務時的政策水平、宗教學識、工作態度及其自身素質對宗教事務有重大影響。他們在執法中必須了解宗教的特性、結合宗教的相應特點,才能真正在信教群眾中樹立法律的權威,保證法律實現。如果宗教管理部門及其工作人員不了解、不熟悉宗教,不能有效維護宗教團體的合法權益,“瞎指揮”、“亂彈琴”,就會傷害信教群眾感情,敗壞宗教管理部門的聲譽。為此,必須加快提高執法人員素質,培養一支既懂法律又懂宗教的公務員隊伍,提高宗教管理績效,保持社會和諧穩定。另一方面,要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力,高級干部尤其要以身作則、以上率下。應該把宗教法治建設成效作為衡量宗教管理機關工作實績重要內容,把能不能遵守法律、依法辦事作為考察宗教工作干部重要內容,在相同條件下,優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。

  再次,要堅持立法先行,提高立法質量,努力形成完備的宗教法律規范體系。就宗教法律體系的完善而言,目前最大的缺失有兩部分:一是缺失宗教基本法。2004年國務院《宗教事務條例》的出臺,一定程度上改變了各地宗教立法數量少、立法質量不均衡以及地方法規效力不高的問題,將宗教立法大大向前推進了一步。但在宣示宗教信仰自由的憲法第36條和側重于調整宗教事務管理問題的《條例》之間,尚沒有一部承上啟下的由全國人大常委會制定的《宗教法》,借以系統規定宗教自由(含信仰自由、傳教自由、出版自由)、厘清宗教團體自治與政府宗教管理之邊界、明晰宗教團體的法律地位與財產權歸屬、規范各類宗教活動及相關關系(如慈善、教育、旅游、規劃建設等)。二是缺失相關配套法規。像《條例》這樣的高位階行政法規只能對宗教事務管理作出原則性規定,付諸實踐時還必須通過一系列規章、規定進行細化,使之具有可操作性,從而形成“行政法規-規章規定”的法律實現結構,否則《條例》的規定無法落實,會使之成為一紙空文。正面例證如:《條例》第11條規定“信仰伊斯蘭教的中國公民前往國外朝覲,由伊斯蘭教全國性宗教團體負責組織。”本條屬于原則性規定,需要有更為具體的規定指導穆斯林的朝覲行為。對此,1995年,國務院宗教事務局、國家外匯管理局、外交部、公安部、中國銀行、海關總署、民用航空總局等部委聯合下發了《關于自費朝覲若干規定的通知》,該通知因合乎《條例》規定而繼續有效,起到了將《條例》中關于朝覲規定具體化的效果。反面的例證也不少,例如:《條例》第26條規定,“以宗教活動場所為主要游覽內容的風景名勝區,其所在地的縣級以上地方人民政府應當協調、處理宗教活動場所與園林、文物、旅游等方面的利益關系,維護宗教活動場所的合法權益。”但是,由于實踐中缺少由各個部門(如旅游、城建、文化、水利、園林、工商、民政等)聯合制定的具有執行力的法律文件,加之全國各省、自治區、直轄市及所屬各個宗教活動場所(基于歷史淵源、經濟發展水平、開發開放程度以及諸般現實因素)情況各異,致使各宗教派別、團體同當地政府之間關于是否以宗教活動場所作為旅游資源進行規劃開發、如何管理、如何分配收益,保證宗教活動正常、莊嚴地舉行等方面都存在或多或少的分歧,造成實踐中的混亂與利益沖突。

  最后,要依法妥善處理涉及宗教因素的社會問題,促進宗教關系和諧,依法解決宗教工作的重點難點問題,發揮宗教界人士和信教群眾的積極作用,把他們的力量凝聚到實現中華民族偉大復興中國夢的目標上來。黨的十八屆四中全會《決定》指出,要“高舉民族大團結旗幟,依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題,促進民族關系、宗教關系和諧。”當前,圍繞著宗教財產的法律保護、寺廟宮觀“被承包”的法律規制、宗教團體和宗教活動場所的法律定位、教職人員合法權益保護、宗教慈善事業的依法治理與促進、宗教事務立法的民主參與、反邪教治理體系與治理能力創新以及依法嚴厲打擊宗教極端主義、民族分裂主義和暴力恐怖主義等問題十分突出,需要依據黨的宗教工作基本方針和憲法法律認真分析,深入研究,形成合乎社會發展需要的系統政策闡述,完善優化宗教工作的體制機制,制定出切實可行的法律對策,協調處理好公民宗教信仰自由和世俗社會管理的關系,處理好執政黨與宗教之間、宗教與宗教之間、信教者與不信教者之間、宗教內部不同派別或組織之間的關系,用中國特色社會主義理論體系教育宗教界人士和信教群眾,培養造就堅持走中國特色社會主義道路的合法公民和宗教后備力量,促進宗教關系總體和諧穩定。

  (作者系中國人民大學法律與宗教研究中心主任)

  來源:中國民族報 2015-01-06


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